具体说，就是通过财政分权，构建地方税体系，确立财产税的主导地位，改变地方财政一次性获取卖地收入为可持续地获取税收，解决土地财政与经常性公共服务支出的矛盾，从而减少地方政府对工业的依赖，缓解投资冲动与招商饥渴，以至逐步退出竞争性领域。

上述的合宪性审查优先移送机制如可得以激活，可成为推动宪法有效实施方面上的一项最低限度的改革举措。尽管法律的合宪性是立法机关的自我审查加以实现的，但立法机关仍然在大多数情况下尽力在字面上与精神上符合宪法的要求。

[31] 更有进者，从未有正式的信息显示，公民审查建议被正式纳入审查程序，或得到有效处理或答复。为此，我们完全可以将某个宪法条款是否具有实效性作为判断其是否属于有待得到有效实施的宪法条款的统一标准。在此值得一提的是，在现实中，司法机关对宪法实施一般也是采取了消极的态度，尤其是自宪法司法化遭受挫败之后，其对宪法规范的适用或宪法问题的判断几乎避之唯恐不及，对司法违宪审查更是视之为畏途。而从比较法上各国法治建设的经验来看，其中最具有实效性的法律评价制度，无非就是违宪审查制度。[31]吴邦国在十一届全国人大二次会议上作的常委会工作报告中公布的数字。

另参见林彦：通过立法发展宪法——兼论宪法发展程序间的制度竞争,《清华法学》2013年第2期。[38]在控制行政权力方面，无论是近代的法国行政法还是德国行政法都区分了一般法律与行政法规，尽管一般立法不能被审查，但是行政法规却在法院的审查范围之内。因此，我们考虑在目前过渡时期是否可以暂时不制定宪法，而以共同纲领代替宪法，共同纲领则可以在历次政协全体会议或全国人民代表大会加以修改补充，待中国目前的阶级关系有了基本的改变以后，即中国在基本进入社会主义以后，再来制定宪法。

但是，最终的事实是，毛泽东认为：我们的宪法是属于社会主义宪法类型的。注4根据法理，中共中央的五一号召提出的召开政协，成立民主联合政府，是一份郑重其事的政治要约。注29 《论人民民主专政》所表述的国内、国际两个同盟都写进了作为临时宪法的《共同纲领》。如果说刘少奇1949年秘密访苏时，斯大林对中国的联合政府中包含一些资产阶级民主人士保持克制的话，当1952年刘少奇再次访苏时，斯大林对于中国的联合政府已经不耐烦了： 你们现在的政府是联合政府，因此，政府就不能只对一党负责，而应向其他党派负责。

虽然宪法的最终内容与斯大林的建议不同，但是斯大林借制定宪法将亲英美的民主人士清理出去、而实行一党政府的建议却基本实现了。可以说，这才是毛泽东、刘少奇等人看待政协会议、全国人大、共同纲领和新宪法的最真实的意图。

但是在1952年，毛泽东、刘少奇坚持《共同纲领》未果，最终不得不改变初衷接受了斯大林的制宪建议，表明中共在两个同盟之间保持平衡的愿望落空，只好从国内的资产阶级偏向斯大林和苏联，从《共同纲领》偏向新宪法，从国内联盟偏向中苏联盟，从民族立场偏向国际主义。那么，是不是中共内部产生了强烈的废除《共同纲领》、制定新宪法的要求呢?中共党内在那个历史时期如何看待《共同纲领》，是不是迫切地想废除它?从中共党内高级别领导人的内部讲话中，截止到1952年10月刘少奇访问苏联之前，尚没有废除《共同纲领》的想法，相反是要求党员干部、资产阶级遵守《共同纲领》。把问题再深入一步，即便是举办了全国性选举，召开了全国人大，《共同纲领》就不能调节当时的社会、经济、政治关系了吗?《共同纲领》是不是与全国人大必然不能和谐共处?如果两者之间有一些相冲突的地方，是不是可以通过局部的修改以达到使两者相容，就像修宪一样? 中共以外的人士对此提出了疑问，归结起来，主要有四点：一、这样做的根据是什么?二、这样做有什么作用?三、这样做有没有可能，有没有困难?四、这样做对有些党派、阶级、团体是不是有利?注7 在中共和民主党派之外，千千万万的普通民众是否迫切需要制定一部新宪法呢?黄炎培在讨论宪法草案的发言时转述：人民群众在初听到‘宪法两个字，完全不懂。从字面上看，过渡时期的总路线既包括生产力的发展，又包括生产关系的改造，但在实际的认识和落实上，其侧重点是社会主义改造。

这跟前文中毛泽东、周恩来在公开场合所讲的内容大相径庭，立意完全相反。在涉及外交问题时，刘少奇提出了四项原则，其中第(二)项表示：在国际事务中和苏联及各新民主国家站在一道，反对新的战争危险，保卫世界和平与民主注27。问题的第二个方面，即举办全国性选举的条件是否成熟的问题。所以，《人民日报》元旦社论中所说的三件任务中的制宪任务，似乎也没有必要完成了。

还有，台湾尚未解放，东南局势未稳，1952年12月28日毛泽东又发出《中央和军委关于加强防敌进攻福建沿海的指示》注6。笔者以为，如果要给我国的五部宪法(包括《共同纲领》)做一个简单评价的话，不拘泥于具体的宪法条文，每一部宪法的精神或者说贯穿其中的灵魂是不同的：1949年《共同纲领》的精神是人民民主专政和民主联合政府;1954年宪法的精神是向苏联模式的社会主义过渡;1975年宪法和1978年宪法这两部宪法的精神是阶级斗争和无产阶级专政下继续革命;1982年宪法的精神是拨乱反正，并在如何看待公民权利的问题上更进一步，将公民权利的保护置于国家机构的规定之前，最终理顺了公民权利与政府权力的政治哲学。

这就是联合苏联，联合各人民民主国家，联合其他各国的无产阶级和广大人民，结成国际的统一战线。耐人寻味的是，毛泽东和中共中央对斯大林的前两次提议未作明显反馈，消极以对。

更加令人关注的是，斯大林还建议中共借助选举结果搞苏联式的一党制政府：如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府。毛泽东复电刘少奇，仍然坚持认为这是一种实际上需要而非形式上需要的处置或态度，这种处置或态度，不要采取任何文字的决议或记录，更不应当向党内外宣布。现在，这个条件已经成熟，为着适应新时期的国家任务，必须召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。注41什么是社会主义，主要看所有制嘛。注13 周恩来在全国政协常委会第四十三次会议上的讲话，1953年《人民日报》的元旦社论，毛泽东在中央人民政府委员会第二十次会议上的讲话，阐述的都是表面的原因，是中共中央高层在内部已经决定接受斯大林建议之后而寻找的理由，否则无法解释这种转变的突然性。注8当时民众对于宪法是什么，是没有概念的，更不用说主动地、普遍地要求制定宪法了。

1949年12月，陪同毛泽东赴苏的苏联驻华总顾问科瓦廖夫向斯大林递交了《关于中共中央若干政策与实际问题》的报告，说中共党内有人亲美反苏，中央人民政府里，民主人士占的比例很大。《论人民民主专政》为《共同纲领》的制定奠定了理论基础。

1952年12月24日，政协第一届全国委员会常务委员会举行第四十三次会议，讨论中共关于1953年召开全国人民代表大会和各级人民代表大会的提议。  1954年宪法，就是刘少奇在文革遭难时拿它主张权利的那部宪法，颁布至今正好60周年。

刘少奇试图坚持以往的立场，向斯大林解释适用共同纲领的必要性： 在共同纲领初制定时，人们曾经怀疑我们是否真要实行共同纲领，但三年来我们真正实行了共同纲领，因此共同纲领在人民中及各党派中威信很好。在这样的局面下，国家办全国性选举，其中必有另外的原因。

注30 为了获得苏联的认同和支持，毛泽东不得不向莫斯科表明自己是遵循苏联所指引的道路的国际主义者。政府的结构形式是党派联合政府，而不是像苏联那样，建立共产党的一党政府。斯大林等苏联领导人的大国沙文主义倾向也是影响中共决策，让中共决定放弃《共同纲领》、制定新宪法的重要因素。什么兄弟党，只不过口头上说说，实际上是父子党，猫鼠党。

开不开全国人大，是否制定新宪法，至少是不那么迫在眉睫了。但是，在毛泽东的心中，这个时候要制定的宪法，已经不是最初设想把《共同纲领》变成宪法的、作为一种粗制品的宪法，而是一部把过渡时期总路线宪法化的宪法。

其他党派在选举中落选了，但你们在组织政府中可给其他党派以恩惠，这样对你们更好。事先既然已经认定政治协商会议代表全国人民的意志，为什么在仅仅三年之后，就认为政协会议似乎不能代表全国人民的意志了，而必须召开自下而上的各级人民代表大会，制订新宪法以示《共同纲领》不合时宜? 比《共同纲领》早两天通过的《中国人民政治协商会议组织法》第六条规定：中国人民政协全体会议，每三年开会一次，由全国委员会召集之。

毛泽东在回顾这段历史时抱怨：在斯大林的压力下，搞了东北和新疆两处势力范围，四个合营企业。当然，如果要制定宪法就应该召开全国人民代表大会。

注26 与毛泽东在《论人民民主专政》中向外界公开表明新中国的外交政策是一边倒向苏联阵营的同时，刘少奇正对苏联进行着秘密访问，与斯大林商谈建立中苏同盟的事情。周恩来代表中共对提议做了说明。三年来，大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成了，各届人民已经组织起来了，举办全国选举工作的条件已经成熟。显然，这篇社论体现的是中共中央领导层的意图。

人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。注20 尽管斯大林在谈话中一再声称我不大了解中国的情形注21，我对中国情况不熟悉注22，但他还是把我肯定的意见告诉你们注23。

一九五三年向全国人民提出了三项伟大的任务：第一，继续加强抗美援朝的战争，争取更大的胜利;第二，开始执行国家建设的第一个五年计划，完成和超额完成一九五三年度建设计划;第三，召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划。朝鲜战争和第一个五年计划的建设，极大地加深了中国对于苏联的依赖程度。

其三，在中国进入社会主义之后，再来制定一部社会主义性质的宪法。注42 通过以上分析可以知道，在是不是制定1954年宪法这个决定上，斯大林起了关键性的作用。